Xử lý ngân hàng yếu kém: Bước ngoặt mong manh giữa phát triển và thụt lùi

Sự can thiệp của Nhà nước khiến cổ đông nhỏ, người gửi tiền sẽ được bảo vệ khi ngân hàng thất bại. Ảnh: Đức Thanh

Những “điểm mới” trong Dự thảo?

Dự thảo có nhiều nội dung mới để xử lý các ngân hàng yếu kém.

Thứ nhất, ngân hàng phải tự xây dựng phương án xử lý khắc phục trong trường hợp nếu được can thiệp sớm. Một dạng ngân hàng phải tự tìm cách cứu mình trước khi Nhà nước can thiệp hoặc hỗ trợ.

Thứ hai, có khoảng 15 chính sách hỗ trợ cho các ngân hàng được can thiệp sớm. Đặc biệt, đối với các ngân hàng tham gia hỗ trợ ngân hàng được can thiệp sớm cũng nhận được nhiều ưu đãi, chỉ nêu vài chính sách điển hình: các khoản cho vay, tiền gửi từ ngân hàng hỗ trợ sẽ được xếp vào nhóm có hệ số rủi ro 0% khi tính tỷ lệ an toàn vốn, được phân loại vào nhóm nợ đủ tiêu chuẩn, được giảm 50% tỷ lệ dự trữ bắt buộc, được phát hành trái phiếu dài hạn cho tổ chức bảo hiểm tiền gửi, được vay tái cấp vốn với lãi suất bằng lãi suất đã cho vay hoặc gửi tiền tại ngân hàng được can thiệp sớm; và… còn “nhiều biện pháp khác” theo thẩm quyền của Ngân hàng Nhà nước (NHNN).

Thứ ba, [có chương riêng] ngân hàng bị rút tiền hàng loạt nhận được hỗ trợ như: được bán giấy tờ có giá cho NHNN trên thị trường mở với lãi suất 0% (bản chất là vay ngắn hạn NHNN để hỗ trợ thanh khoản với lãi suất 0%); được vay đặc biệt lãi suất 0%, thậm chí, không cần tài sản đảm bảo. Cho vay đặc biệt còn áp dụng đối với ngân hàng bị kiểm soát đặc biệt hoặc bị chuyển giao bắt buộc và những ngân hàng có tham gia hỗ trợ ngân hàng bị kiểm soát đặc biệt hoặc chuyển giao bắt buộc.

Tuy nhiên, những “điểm mới” này có thực sự mới theo thông lệ phổ quát và liệu có làm cho hệ thống ngân hàng phát triển an toàn và lành mạnh?

Ngân hàng lớn, quan trọng phải xây dựng kế hoạch tự xử lý trong điều kiện bình thường thay vì đợi đến khi bị can thiệp sớm

Theo dữ liệu từ Ngân hàng Thế giới (WB) về các phương pháp tái cơ cấu ngân hàng (so sánh trước khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2008 với năm 2003), phương pháp được sử dụng thường xuyên nhất là đóng cửa và thanh lý ngân hàng (988 trường hợp năm 2008; 940 năm 2003), tiếp theo là chuyển nhượng tài sản, sáp nhập và mua lại (172 trường hợp năm 2008; 602 năm 2003). Ít được sử dụng nhất là can thiệp nắm quyền kiểm soát và hỗ trợ thanh khoản (66 trường hợp năm 2008; 313 năm 2003). Đóng cửa và thanh lý chủ yếu được sử dụng cho các ngân hàng nhỏ, trong khi hỗ trợ thanh khoản chủ yếu áp dụng cho các ngân hàng lớn. Điều này cũng dễ hiểu: thanh lý một ngân hàng lớn có thể không phù hợp, vì nó gây hậu quả nghiêm trọng đến toàn hệ thống.

Đề án Tái cơ cấu hệ thống tổ chức tín dụng gắn với xử lý nợ xấu 2021 - 2025 đặt mục tiêu đến năm 2025 giảm số lượng các ngân hàng yếu kém; phấn đấu để có nhóm ngân hàng tiềm lực tài chính, năng lực cạnh tranh, quy mô lớn, vốn điều lệ tối thiểu 15.000 tỷ đồng; nhóm ngân hàng có quy mô nhỏ và trung bình có vốn điều lệ tối thiểu 5.000 tỷ đồng.

Các ngân hàng, vì vậy, cũng luôn trong tâm thế sẵn sàng nguồn lực, bảo đảm luôn đáp ứng tỷ lệ thanh khoản để ứng phó tình huống bất ngờ.

Do có sự phân hoá lớn trong quy mô tổng tài sản, theo tôi, Dự thảo nên cân nhắc phân loại thành hai loại là các ngân hàng quan trọng hệ thống (SIFI) có vốn điều lệ tối thiểu 15.000 tỷ đồng và nhóm ngân hàng nhỏ có vốn điều lệ tối thiểu 5.000 tỷ đồng để có các biện pháp can thiệp sớm, kiểm soát đặc biệt, chuyển giao bắt buộc, thanh lý nhanh chóng và phù hợp.

Hầu hết các quốc gia có SIFI đã đưa ra luật gọi là “Xử lý ngân hàng mất khả năng thanh toán” phù hợp với 12 nguyên tắc của Hội đồng Ổn định tài chính FSB. Cho đến gần đây, có khoảng 56 nền kinh tế mới nổi triển khai các nguyên tắc của FSB.

Việt Nam hiện có khoảng 10 ngân hàng có quy mô tài sản lớn nhất, nắm giữ 9,97 triệu tỷ đồng, tương ứng với 77,5% tổng tài sản các ngân hàng. Đây đích thực là các SIFI của Việt Nam và do đó Dự thảo cần cân nhắc trải nghiệm từ việc xử lý 3 ngân hàng Mỹ phá sản mới đây (cũng là điển hình khi Thống đốc NHNN nhiều lần dẫn chứng như một tham chiếu khi xây dựng Dự thảo trong trường hợp ngân hàng bị rút tiền hàng loạt) để điều chỉnh, bổ sung một vài nội dung phù hợp.

Ở nhiều quốc gia, như Mỹ, một ngân hàng nhỏ thất bại thường được Tổng công ty Bảo hiểm Tiền gửi liên bang (FDIC) đưa vào tiếp quản, sau đó sẽ đàm phán với một ngân hàng lành mạnh để tiếp quản tài sản của ngân hàng thất bại. Một điều rất bình thường khi một ngân hàng thất bại bị đóng cửa vào cuối tuần và tiếp tục hoạt động kinh doanh như một ngân hàng mới vào tuần tới. Mặc dù quá trình này rất hiệu quả và đảm bảo niềm tin và ổn định trong toàn hệ thống, nhưng nó không hoạt động tốt đối với các SIFI. Rất khó tìm thấy các ngân hàng lành mạnh có thể tiếp quản các SIFI, thậm chí trong điều kiện thị trường đang có nhiều nguồn lực. Để tháo gỡ bế tắc, Đạo luật Dodd-Frank Mỹ yêu cầu các SIFI (có tổng tài sản trên 250 tỷ USD) phải đệ trình FDIC kế hoạch tự xử lý (Living Wills), bao gồm cả phần công khai thông tin ra thị trường và bí mật.

Khung kế hoạch tự xử lý của Mỹ ứng dụng cho Liên minh châu Âu (EU) có tên gọi là Chỉ thị Phục hồi và Xử lý ngân hàng (BRRD), và với tên gọi khác nhau ở nhiều quốc gia. Nội dung cơ bản bao gồm việc lập bản đồ ngành nghề kinh doanh; cung cấp các phân tích tích hợp về cấu trúc tập đoàn tài chính/ngân hàng; phân tích toàn bộ rủi ro tín dụng và các rủi ro khác; nguồn vốn, tài sản và dòng tiền; các khu vực pháp lý trong và ngoài nước mà ngân hàng hoạt động; hệ thống thông tin hỗ trợ và các dịch vụ thiết yếu khác; và các thành phần quan trọng khác trong hoạt động kinh doanh. Tất cả là một phần của kế hoạch xử lý nhanh chóng và có trật tự.

Một khi ngân hàng có nguy cơ thất bại, FDIC sẽ tìm kiếm hồ sơ dự thầu từ những người mua [đủ điều kiện] từng hoạt động hoặc toàn bộ ngân hàng thất bại. FDIC sẽ phân tích các hồ sơ dự thầu và chọn giá thầu mang lại sự phục hồi cao nhất cho việc tiếp quản. Người trúng thầu sẽ kiểm soát ngành, nghề hoặc đơn vị kinh doanh đồng thời với việc đóng cửa ngân hàng thất bại. Trong trường hợp không tìm được người mua thích hợp, tài sản hoặc từng bộ phận của ngân hàng thất bại sẽ chuyển sang một hoặc nhiều ngân hàng bắc cầu thuộc quyền quản lý của FDIC trong thời hạn không quá 2 năm.

Một khi thiết kế phiên bản “Living Wills” phù hợp với đặc thù Việt Nam được bổ sung trong Dự thảo, ngoài việc xử lý các ngân hàng lớn hiệu quả khi chúng có nguy cơ thất bại, NHNN sẽ có thêm công cụ hữu hiệu để chấm dứt sở hữu chéo.

Có một số nhà băng thuộc dạng SIFI hiện nay ở nước ta, dù ai cũng biết ông chủ thật sự đứng sau, nhưng không có căn cứ pháp lý quy trách nhiệm. Các SIFI sở hữu chéo sẽ khó thể nào thuyết phục được NHNN về kế hoạch tự xử lý trong trường hợp thất bại hoặc gặp phải khủng hoảng tín dụng, bởi không ai có thể trả lời một cách đáng tin cậy cho NHNN, rằng liệu pháp nhân nào sẽ bơm vốn?

Như ở Mỹ, nếu FDIC và Fed cùng xác định “Living Wills” là thiếu sót, hoặc không đáng tin cậy, ngân hàng có 90 ngày để nộp lại. Sau đó, nếu bản nộp lại vẫn được coi là thiếu sót, FDIC và Fed sẽ áp đặt nhiều biện pháp trừng phạt nghiêm khắc; nhiều ngân hàng top đầu thường xuyên bị FDIC và Cục Dự trữ Liên bang Mỹ (Fed) đưa thông tin ra thị trường và sau đó đã nhanh chóng nộp lại “Living Wills” đáng tin cậy.

Hỗ trợ ngầm nhà nước công khai trong Luật không có lợi cho sự phát triển an toàn và lành mạnh hệ thống ngân hàng

Như đã nêu, Dự thảo có quá nhiều chính sách hỗ trợ ngân hàng yếu kém và cả các ngân hàng tham gia hỗ trợ các ngân hàng yếu kém. Thoạt nhìn, sẽ không thấy can thiệp trực tiếp [trong các câu chữ] từ nguồn lực ngân sách nhà nước, đặc biệt là việc NHNN có thẩm quyền cho vay đặc biệt lãi suất 0%, không cần tài sản đảm bảo.

Hiện có quan điểm cho rằng, NHNN cho vay đặc biệt là không trực tiếp sử dụng nguồn ngân sách nhà nước mà chỉ thực hiện phát hành tiền ra lưu thông để thực hiện chức năng phát hành tiền, tương tự như thực hiện các nghiệp vụ bình thường của NHNN.

May mắn là các nghiên cứu đã chỉ rõ thế nào là cứu trợ công và đã được luật hoá tại nhiều quốc gia. Một gói cứu trợ công được định nghĩa là bất kỳ can thiệp nào của ngân hàng trung ương làm chuyển dịch phúc lợi dự kiến từ người nộp thuế sang chủ nhà băng, người gửi tiền và các chủ nợ dài hạn của ngân hàng.

Luật nhiều nước tìm cách kiểm soát điều này bằng cách: can thiệp khẩn cấp của ngân hàng trung ương thuộc thẩm quyền quyết định của Bộ Tài chính, hoặc ngân hàng trung ương phải tham vấn Bộ Tài chính. Theo tôi, điều này không có nghĩa, NHNN không thể triển khai không hạn chế các biện pháp hỗ trợ khẩn cấp, nhưng sau đó phải báo cáo Quốc hội vì hai lý do.

Thứ nhất, bảo lãnh ngầm cho một ngân hàng thất bại sẽ phát tín hiệu cho toàn bộ hệ thống thực hiện các khoản đầu tư rủi ro, vì lợi nhuận thu được từ việc chấp nhận rủi ro quá mức mang lại lợi ích cho chủ nhà băng nhưng tổn thất lại được xã hội hóa. NHNN hiện đang lập luận điều này là phù hợp trong trường hợp khẩn cấp, tài sản của ngân hàng rất hạn chế, không đáp ứng yêu cầu tài sản bảo đảm khoản vay đặc biệt theo quy định; nếu ngân hàng bị rút tiền hàng loạt nhưng không đủ tài sản bảo đảm và nếu không được vay đặc biệt lãi suất 0% và không tài sản thế chấp để chi trả cho người gửi tiền thì tình trạng hoảng loạn rút tiền sẽ lan ra cả hệ thống.

Nhưng chính bản thân việc ngân hàng không có đủ tài sản bảo đảm vay phần lớn lại là hậu quả từ việc cho vay bất cẩn đến từ các bất cập trong giám sát và quy định trước đó. Nay lại thêm vào các bảo hộ ngầm để ngân hàng được vay đặc biệt không cần tài sản bảo đảm, thì lại là một vòng luẩn quẩn? Trong trường hợp này, theo tôi, giải pháp là NHNN có thể xem tổng thể ngân hàng như là tài sản thế chấp - như luật một số nước.

Thứ hai, vì cổ đông nhỏ, người gửi tiền và chủ nợ dài hạn biết chắc sẽ nhận được bảo vệ khi ngân hàng thất bại, họ không còn động lực để giám sát, theo dõi tình trạng tài chính của ngân hàng. Tất cả đều phó mặc cho hệ thống an toàn tài chính được nhà nước bảo hộ ngầm thông qua bảo hiểm tiền gửi và cho vay đặc biệt không cần tài sản bảo đảm với lãi suất 0%. Trong khi đó, kỷ luật thị trường lại là một trong ba trụ cột quan trọng của chuẩn mực Basel mà luật ngân hàng các nước đều đặc biệt xem trọng.

Để giảm nhẹ rủi ro đạo đức do bảo hộ của nhà nước, theo tôi, Dự thảo có thể áp dụng cách tiếp cận “mơ hồ mang tính xây dựng” như luật ngân hàng nhiều nước, bằng việc không quá đưa ra các quy định cụ thể, nhưng tuyên bố ngân hàng trung ương luôn sẵn sàng ứng biến trong mọi tình huống, để niềm tin thị trường tự củng cố nhằm giảm nhẹ hoặc chấm dứt tình trạng rút tiền hàng loạt. Các ngân hàng, vì vậy, cũng luôn trong tâm thế sẵn sàng nguồn lực, bảo đảm luôn đáp ứng tỷ lệ thanh khoản để ứng phó tình huống bất ngờ, thay vì ỷ lại có nhà nước đứng sau.

Nhìn tổng thể, những điểm bổ sung trong Dự thảo để xử lý các ngân hàng yếu kém có thể giải quyết trước mắt niềm tin cho hệ thống, nhưng cũng có khả năng dẫn tới động lực khuyến khích ngược, có nguy cơ ảnh hưởng bất lợi đối với sự phát triển của hệ thống ngân hàng trong dài hạn.