Phát hành trái phiếu chính quyền địa phương để huy động vốn phát triển Vùng kinh tế trọng điểm miền Trung
Nghiên cứu - Trao đổi - Ngày đăng : 08:47, 31/03/2023
1. Hoá giải thách thức nguồn lực tài chính thấp - tốc độ tăng trưởng cao của địa phương
Khi quá trình phân cấp (quản lý nhà nước về kinh tế nói chung và ngân sách nói riêng) cho chính quyền địa phương diễn ra nhanh chóng và thực chất, các địa phương phải chủ động và tự lực nhiều hơn. Lúc này, chính quyền trung ương tập trung nguồn lực vào các hoạt động có ảnh hưởng mạnh tới tổng cầu của nền kinh tế như phân phối thu nhập, tạo ra các hàng hóa, dịch vụ công có phạm vi ảnh hưởng toàn quốc gia và các khoản đầu tư đủ lớn để tạo ra lợi thế kinh tế nhờ quy mô như chi tiêu quân sự, nghiên cứu và phát triển, hạ tầng chiến lược quốc gia... Trong khi đó, chính quyền địa phương có trách nhiệm đầu tư vào các hoạt động có tính chất địa phương như cơ sở hạ tầng tại chính địa phương hoặc kết nối giữa các địa phương như hạ tầng giao thông, khu công nghiệp và nhà ở xã hội.
Tại các nước đang phát triển như Việt Nam, huy động vốn để đầu tư cơ sở hạ tầng là nhu cầu cấp bách và cũng là mối quan tâm hàng đầu của chính quyền trung ương lẫn địa phương. Các khoản đầu tư cơ sở hạ tầng không chỉ giúp giải quyết được nguồn cung lao động, tạo ra tăng trưởng trong nhiều nhóm ngành sản xuất và dịch vụ, đáp ứng nhu cầu của người dân, mà còn tạo ra động lực để thu hút đầu tư tư nhân. Trong bối cảnh đó, chính quyền địa phương không chỉ phải thực hiện nhiều hơn các nhiệm vụ phát triển cơ sở hạ tầng một cách tốt hơn, mà còn phải chủ động hơn về nguồn lực để thực hiện các nhiệm vụ đó.
Tuy nhiên, các địa phương thường gặp thách thức là họ phải tạo ra quá trình chuyển đổi với tốc độ tăng trưởng kinh tế cao hơn bình quân cả nước nhưng các nguồn lực tài chính chuyển giao từ phía trung ương chỉ có giới hạn. Trong quá trình này, chính quyền địa phương phải huy động được nguồn vốn ngoài nguồn ngân sách với quy mô đủ lớn, kỳ hạn đủ dài, và chi phí phù hợp để tận dụng được lợi thế từ đòn bẩy tài chính. Lợi ích đem lại từ quá trình phát triển kinh tế xã hội và năng lực quản lý ngân sách của chính quyền địa phương nói chung, và nguồn thu từ các dự án nói riêng là cơ sở để hoàn trả cho các khoản huy động vốn ban đầu.
Thay bằng việc chính quyền trung ương đứng ra huy động vốn trên thị trường tài chính và cho vay lại với chính quyền địa phương thì chính quyền địa phương dần trở thành một chủ thể trực tiếp huy động và có trách nhiệm thực hiện các nghĩa vụ tài chính với các chủ nợ. Việc phân cấp tài khóa đối với việc tiếp cận thị trường tài chính cũng giúp cho chính quyền địa phương phải hoạt động hiệu quả hơn, độc lập hơn, minh bạch hơn và nâng cao trách nhiệm giải trình với xã hội. Thực tế cũng đã cho thấy, việc huy động nguồn vốn với các yêu cầu như trên và trải dài trên nhiều địa bàn là không hề dễ dàng cho chính quyền địa phương. Một trong những nội dung quan trọng của phân cấp tài khóa từ chính quyền trung ương cho chính quyền địa phương là tạo điều kiện cho chính quyền địa phương tiếp cận với thị trường tài chính, bao gồm hai cấu phần quan trọng là các tổ chức tín dụng và thị trường trái phiếu.
Đối với các quốc gia đang phát triển, với hệ thống tài chính dựa nhiều vào các tổ chức tín dụng, việc chính quyền địa phương vay vốn từ các tổ chức này thường tạo ra áp lực lớn đối với công tác quản trị rủi ro kỳ hạn và tiềm ẩn nguy cơ chèn lấn nguồn tín dụng cho khu vực tư nhân. Trong trường hợp này, huy động vốn từ kênh trái phiếu là phương thức hiệu quả hơn. Việc tập trung vào huy động vốn trên thị trường trái phiếu không chỉ giúp hạn chế những ảnh hưởng không mong muốn lên hệ thống tổ chức tín dụng, huy động được nguồn vốn có kỳ hạn dài, mà còn giúp tạo ra các hàng hóa giao dịch trên thị trường trái phiếu thứ cấp, là bước đi phù hợp để từng bước phát triển một thị trường trái phiếu đa dạng bên cạnh thị trường trái phiếu chính phủ và trái phiếu doanh nghiệp. Hình thành thị trường trái phiếu chính quyền địa phương cũng giúp cho hệ thống tổ chức tài chính có thêm cơ hội để đa dạng hóa danh mục đầu tư và cung ứng các dịch vụ thanh toán.
2. Vị trí của trái phiếu chính quyền địa phương và vai trò của chính quyền trung ương
Việc chính quyền địa phương tham gia vào thị trường tài chính với vai trò của một tổ chức phát hành trái phiếu đặt ra các vấn đề lớn cần được giải quyết thấu đáo.
Thứ nhất, vị trí của cấu phần trái phiếu do chính quyền địa phương phát hành trong tổng thể thị trường trái phiếu, thị trường tài chính trong nước và thị trường tài chính quốc tế, cùng với các mục tiêu và chính sách phát triển kinh tế của đất nước. Cùng một lúc, chính quyền địa phương thực hiện hai vai trò là (i) chủ thể nhà nước huy động vốn và (ii) nhà đầu tư sử dụng vốn để phát triển kinh tế xã hội. Cần tách bạch rõ vai trò của hai chủ thể để các hoạt động của hai chủ thể được đồng bộ, nhất quán và hiệu quả.
Thứ hai, làm thế nào để chính quyền địa phương huy động được vốn qua phát hành trái phiếu với các điều kiện tài chính phù hợp với nhu cầu sử dụng vốn, đồng thời bảo đảm được an ninh tài chính cho địa phương và quốc gia. Phân cấp ngân sách và cho phép chính quyền địa phương phát hành trái phiếu sẽ có ảnh hưởng tới cấu trúc của thị trường tài chính và nền kinh tế thông qua việc tác động vào tổng cầu, năng lực cạnh tranh giữa các địa phương, thậm chí là cả các chính sách kinh tế vĩ mô khác của chính quyền trung ương như chính sách tiền tệ và thương mại. Tùy thuộc vào phương thức quản lý nhà nước có hiệu quả hay không mà việc phân cấp ngân sách sẽ mang lại sự phát triển ổn định hay sự biến động kinh tế vĩ mô. Về cơ bản, để tránh được những ảnh hưởng tiêu cực, chính quyền địa phương cần tuân thủ kỷ luật tài khóa và được chính quyền trung ương giám sát hiệu quả.
Thứ ba, cách thức để nhà đầu tư có thể đánh giá được lợi nhuận và rủi ro khi đầu tư vào các trái phiếu do chính quyền địa phương phát hành, đặc biệt là vai trò và trách nhiệm can thiệp của chính quyền trung ương đối với thị trường tài chính. Chính quyền trung ương cần xác định rõ trách nhiệm của chính quyền địa phương và trung ương trong việc thực hiện nghĩa vụ với nhà đầu tư để không xảy ra tình trạng chính quyền địa phương phát hành trái phiếu vượt quá khả năng tài chính, đẩy chính quyền trung ương vào việc phải can thiệp, ảnh hưởng tới nợ chính phủ.
Thứ tư, việc chính quyền địa phương có đủ công cụ và mức độ tự chủ nhất định trong việc sử dụng các công cụ có tính chất ngân sách để thực hiện các nghĩa vụ với các trái chủ rất quan trọng. Các công cụ không chỉ bao gồm việc thu thuế, phân bổ chi tiêu mà còn bao gồm cả việc sử dụng các tài sản có nguồn gốc hình thành từ ngân sách nhà nước để làm tài sản bảo đảm cho các đợt phát hành. Các quy định về chủ sở hữu đối với các tài sản công, cách thức phân phối nguồn thu ngân sách giữa chính quyền trung ương và địa phương, mức độ đầy đủ và tin cậy của các chuẩn mực kế toán, quyền lợi của chủ nợ và phá sản của tổ chức sẽ quyết định vào mức độ thành công của việc phát hành trái phiếu chính quyền địa phương.
So với thị trường trái phiếu doanh nghiệp, phát triển thị trường trái phiếu chính quyền địa phương cần chú trọng thêm các vấn đề sau. Thứ nhất, chính quyền trung ương cần quy định chặt chẽ về minh bạch thông tin và trách nhiệm giải trình, trách nhiệm của chính quyền địa phương và chính quyền trung ương (nếu có) đối với việc thực thi các nghĩa vụ với nhà đầu tư khi chính quyền địa phương phát hành trái phiếu. Thứ hai, chính quyền trung ương cần thực thi vai trò giám thị trường nhiều hơn, bao gồm cả các chủ thể phát hành, nhà đầu tư và các tổ chức, cá nhân tham gia vào thị trường. Thứ ba, chính quyền trung ương cần có công cụ hỗ trợ thị trường tại thời điểm ban đầu cũng như can thiệp nếu như việc phát hành trái phiếu và thực hiện các nghĩa vụ của chính quyền địa phương có nguy cơ gây ra khủng hoảng tài khóa.
3. Đa dạng các phương thức phát hành trái phiếu chính quyền địa phương
Trái phiếu chính quyền địa phương có thể được phân loại thành ba loại cơ bản.
Loại thứ nhất, chính quyền địa phương là chủ thể đi vay và nguồn trả nợ lấy từ nguồn thu ngân sách của chính quyền địa phương. Đây là trường hợp chính quyền địa phương huy động vốn để thực hiện các dự án không tạo ra doanh thu hoặc doanh thu thấp, không đủ để trả nợ nên phải lấy nguồn thu ngân sách làm nguồn trả nợ.
Loại thứ hai là trường hợp chính quyền địa phương chỉ là một bên thứ ba tham gia vào việc phát hành trái phiếu và nghĩa vụ tài chính chỉ giới hạn ở một hoặc một vài khoản thu ngân sách có liên quan trực tiếp tới việc sử dụng vốn huy động từ phát hành trái phiếu. Các dự án được tài trợ bằng tiền thu được từ phát hành trái phiếu sẽ tạo ra nguồn thu để trả nợ khi đến hạn còn các khoản thu ngân sách sẽ không được sử dụng để trả cho nhà đầu tư khi trái phiếu đến hạn.
Loại thứ ba, có thể xảy ra trường hợp trái phiếu được phát hành trên cơ sở giao thoa giữa hai loại kể trên, trong đó có sự tham gia của cả chính quyền địa phương và khu vực tư nhân với các thỏa thuận về phân chia vốn đầu tư và doanh thu của các dự án như trường hợp các dự án hợp tác công tư. Tại các dự án này, chính quyền địa phương có rất nhiều sự lựa chọn để tham gia vào quá trình huy động vốn, bao gồm góp vốn cổ phần, cam kết sử dụng sản phẩm và dịch vụ của dự án, cho tới cung ứng đầu vào cho dự án. Thỏa thuận giữa các bên với nhà đầu tư mua trái phiếu sẽ quy định trách nhiệm của chính quyền địa phương với các khoản trả gốc và lãi của trái phiếu.
Trong một số trường hợp, việc thực hiện các dự án có quy mô lớn trên địa bàn nhiều địa phương sẽ mang lại hiệu quả cho từng địa phương tham gia và tạo nên sức mạnh tổng hợp của cả vùng so với trường hợp riêng lẻ từng địa phương thực hiện. Việc phân cấp tài khóa cần có quy định cho phép các địa phương phối hợp với nhau để thực hiện các dự án như vậy. Đồng thời, các quy định cần hướng dẫn việc phát hành trái phiếu chính quyền địa phương làm sao để huy động được lượng vốn đủ cho đầu tư đồng thời hạn chế việc huy động vốn một cách riêng lẻ từ chính quyền từng địa phương.
4. Phát hành trái phiếu chính quyền địa phương tại Vùng kinh tế trọng điểm miền Trung
Trong giai đoạn vừa qua, tốc độ tăng trưởng kinh tế của Vùng kinh tế trọng điểm miền Trung đạt mức cao qua so với bình quân cả nước. Cụ thể, tốc độ tăng trưởng GRDP bình quân giai đoạn 2011 - 2015 và 2016 - 2019 lần lượt là 9,3%/năm và 6,9%/năm, cao hơn bình quân cả nước là 5,9%/năm và 6,7%/năm. Tuy nhiên, mức chênh lệch giảm mạnh qua thời gian và xét tổng thể thì đóng góp của vùng vào kinh tế cả nước chưa tương xứng với tiềm năng. Việc thiếu hụt vốn đầu tư cho phát triển kinh tế xã hội là một vấn đề cần được giải quyết để tạo động lực phát triển kinh tế cho vùng.
Tuy hạ tầng trong vùng đã được đầu tư và cải thiện đáng kể trong thời gian vừa qua, nhưng chủ yếu vẫn dựa vào sự nỗ lực của từng địa phương, chưa có sự phát triển theo hướng liên kết phát triển vùng nhằm chuyển thế mạnh kinh tế địa phương sang khai thác lợi thế toàn vùng theo quy hoạch vùng. Do vậy, cần ưu tiên đầu tư để phát triển đồng bộ hệ thống kết cấu hạ tầng chống biến đổi khí hậu, hạ tầng giao thông gắn với logistic kết nối theo trục Bắc - Nam và hệ thống đường ngang Đông – Tây, kết nối liên thông các cảng biển và các tỉnh ven biển với vùng Tây Nguyên.
Trước những lợi thế, cơ hội và thách thức đối với vùng kinh tế trọng điểm miền Trung nói riêng và thị trường tài chính Việt Nam nói chung, việc xây dựng một kế hoạch huy động vốn từ phát hành trái phiếu chính quyền địa phương có tính phù hợp, dài hạn và bền vững là cần thiết. Các dự án được lựa chọn để phát hành trái phiếu cần bám sát vào quy hoạch vùng và tỉnh, xác định phát triển kinh tế xã hội dựa trên yếu tố biển và đáp ứng được các thách thức về biến đổi khí hậu. Kế hoạch này sẽ được triển khai qua các giai đoạn với vai trò hỗ trợ giảm dần của chính quyền Trung ương và tương ứng là vai trò chủ động, tự lực tăng dần của chính quyền địa phương trong vùng.
Giai đoạn 1, chính quyền địa phương lựa chọn một số dự án đầu tư trọng điểm của cả vùng như cảng biển, đường cao tốc (giao thông gắn với logistic) để đề xuất với chính quyền trung ương huy động vốn trái phiếu tài trợ cho các dự án này. Chính phủ, thông qua Bộ Tài chính, sẽ phát hành trái phiếu để huy động vốn và cho vay lại với các chính quyền địa phương. Nguồn thu từ dự án là chủ yếu, kết hợp với nguồn thu ngân sách của chính quyền địa phương được dùng để trả nợ.
Giai đoạn 2, chính quyền địa phương lựa chọn các dự án đầu tư trọng điểm của cả vùng như cảng biển, đường cao tốc (giao thông gắn với logistic) để đề xuất với chính quyền trung ương huy động vốn trái phiếu tài trợ cho các dự án này. Chính phủ, thông qua Bộ Tài chính, sẽ bảo lãnh cho chính quyền địa phương phát hành trái phiếu để tài trợ cho dự án đầu tư. Nguồn thu từ dự án là chủ yếu, kết hợp với nguồn thu ngân sách của chính quyền địa phương, bao gồm cả khoản phân chia ngân sách từ trung ương cho các địa phương trong vùng sẽ được dùng để trả nợ.
Giai đoạn 3, chính quyền địa phương lựa chọn các dự án đầu tư của địa phương mình, các dự án khu công nghiệp, khu du lịch (kinh tế xanh và du lịch bền vững) để phát hành trái phiếu. Chính phủ, thông qua Bộ Tài chính, sẽ phê duyệt các trường hợp được Chính phủ bảo lãnh và không được bảo lãnh. Nguồn thu từ dự án là chủ yếu, kết hợp với nguồn thu ngân sách của chính quyền địa phương, bao gồm cả khoản phân chia ngân sách từ trung ương cho các địa phương trong vùng sẽ được dùng để trả nợ.
Giai đoạn 4, chính quyền địa phương lựa chọn các dự án đầu tư của địa phương mình, ngoài cảng biển, đường cao tốc thì thêm các dự án khu công nghiệp, khu du lịch (kinh tế xanh và du lịch bền vững) để phát hành trái phiếu. Nguồn thu từ dự án là chủ yếu, kết hợp với nguồn thu ngân sách của chính quyền địa phương, bao gồm cả khoản phân chia ngân sách từ trung ương cho các địa phương trong vùng sẽ được dùng để trả nợ.
Kết luận
Lý tưởng nhất là việc phân cấp tài khóa đi kèm với các thể chế quản lý nhà nước đầy đủ, phù hợp, kỷ luật và minh bạch sẽ tạo điều kiện để phát triển kinh tế xã hội tại địa phương và góp phần thúc đẩy thị trường tài chính phát triển. Tuy nhiên, quá trình phân cấp tài khóa cũng đặt ra những lo ngại về thâm hụt ngân sách kéo dài tại các địa phương. Đặc biệt là tại các quốc gia có kỷ luật tài khóa kém, chính quyền địa phương thiếu năng lực quản lý, mức độ minh bạch và trách nhiệm giải trình thấp, đẩy mạnh phân cấp ngân sách cho địa phương không đi kèm với những biện pháp nâng cao năng lực và kỷ luật sẽ tạo ra những rủi ro tài khóa đáng kể, thậm chí là bất ổn thị trường tài chính và suy thoái kinh tế. Khó khăn và thách thức được tăng lên nhiều lên đối với các quốc gia đang phát triển khi cùng lúc phải chuyển đổi sang mô hình phát triển kinh tế mở cửa hơn, phân quyền nhiều hơn và tạo thuận lợi hơn cho khu vực tư nhân phát triển. Cách thức phối hợp và cạnh tranh giữa khu vực nhà nước và tư nhân cũng vì vậy mà có sự thay đổi mang tính căn bản, tuy diễn ra một cách từ từ hay nhanh chóng, đều đặt ra những vấn đề mới, phức tạp và chưa có tiền lệ xử lý cho công tác quản lý nhà nước.
Theo Quyết định số 148/2004/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về phương hướng chủ yếu phát triển kinh tế xã hội vùng kinh tế trọng điểm miền Trung đến năm 2010 và tầm nhìn đến năm 2020, vùng kinh tế trọng điểm miền Trung bao gồm năm địa phương là Huế, thành phố Đà Nẵng, Quảng Nam, Quảng Ngãi và Bình Định. Vùng là địa bàn có vị trí đặc biệt quan trọng trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng - an ninh đối với cả khu vực duyên hải miền Trung và Tây Nguyên nói riêng, cả nước nói chung. So với các vùng kinh tế trọng điểm khác, vùng kinh tế trọng điểm miền Trung có đường bờ biển dài khoảng 600km, là lợi thế lớn trong phát triển kinh tế biển và hội nhập với thị trường quốc tế. Các cảng biển quan trọng tại các địa phương trong vùng tạo thành một hệ thống cảng biển phục vụ phát triển kinh tế cho địa phương và cho toàn vùng.
TS. Nguyễn Đức Kiên – Chủ tịch Hội đồng khoa học IDS
PGS. TS. Chu Khánh Lân - Tổ tư vấn Kinh tế của Thủ tướng Chính phủ